C'est pour unir les avantages divers qui résultent de la grandeur et de la petitesse des nations que le système fédératif a été créé. — Alexis de Tocqueville

Le fédéralisme est une structure de gouvernement qui allie les avantages de l'union politique et économique à ceux de l'autonomie locale. Le Canada et les États-Unis sont tous deux des fédérations, dans lesquelles les pouvoirs législatifs sont répartis entre un gouvernement national et des provinces ou des États. Toutefois, les deux régimes ayant été établis à l'origine avec d'importantes différences, ils ont évolué différemment.

La différence la plus évidente, c'est que la Révolution américaine a abouti à l'indépendance par rapport à la Grande-Bretagne, tandis que de la Confédération canadienne a gardé des relations officielles étroites avec ce pays. Sir John A. Macdonald, qui devait devenir le premier chef du gouvernement canadien, a déclaré au cours des débats de la Confédération que l'union garantirait « des lois britanniques, des liens avec la Grande-Bretagne et la liberté britannique ». Un dirigeant canadien-français, Sir George-Étienne Cartier, a dit que les Canadiens-français comprennent que « s'ils ont leurs institutions, leur langue et leur religion intactes aujourd'hui, c'est précisément à cause de leur adhésion à la Couronne britannique ».

Après la Confédération, le Canada a obtenu progressivement de plus en plus d'autonomie jusqu'à ce que son statut d'indépendance soit reconnu dans le rapport Balfour de 1926. Le pays a officiellement cessé d'être une colonie britannique avec l'adoption du Statut de Westminster en 1931.

Autre différence entre les fédérations canadienne et américaine : le Canada a été façonné par deux groupes linguistiques et culturels. En fait, la dualité culturelle alliée à l'union politique constitue l'une des caractéristiques distinctives de la fédération canadienne. La protection de la langue de la minorité et du droit à l'instruction dans cette langue fait partie des lois fondamentales du pays depuis que le Parlement britannique a adopté l'Acte de Québec en 1774. Le Canada est devenu officiellement bilingue en 1969, avec l'entrée en vigueur de la Loi sur les langues officielles.

Le niveau de décentralisation distingue également le fédéralisme canadien du régime américain. Les États-Unis ont été créés à titre de fédération plus ou moins étroite entre de puissants États, mais les événements survenus par la suite, et particulièrement la Guerre civile et certaines décisions judiciaires, ont entraîné un renforcement sensible du gouvernement central. Au Canada, l'évolution s'est faite en sens contraire, les pouvoirs provinciaux s'étant progressivement développés au point où les dix provinces du Canada ont aujourd'hui plus d'autonomie dans de nombreux secteurs que les États américains.

En fait, le Canada est l'une des fédérations les plus décentralisées du monde.

La notion selon laquelle tous les Canadiens ont droit, en gros, à des services gouvernementaux et à des taux d'imposition équivalents est une autre caractéristique du fédéralisme canadien. Les « paiements de péréquation », qui sont des transferts de fonds en faveur des provinces les plus pauvres provenant des recettes fiscales générales, ont commencé dans les années 50 et ont été inscrits dans la Constitution du Canada en 1982.

La Confédération

La fédération canadienne a officiellement vu le jour le 1^er juillet 1867 avec l'union de quatre provinces : le Québec et l'Ontario (qui constituaient auparavant la Province du Canada), ainsi que la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick.

L'idée d'une fédération des colonies de l'Amérique du Nord britannique est née dans la Province du Canada. L'union entre les Français du Bas-Canada et les Anglais du Haut-Canada survenue en 1841 s'étant avérée difficile, les dirigeantes politiques des deux colonies ont pensé que les deux groupes linguistiques du Canada pourraient mieux préserver leur identité dans une fédération plus large. Des considérations économiques, y compris la nécessité de parer à la perte attendue des privilèges commerciaux avec les États-Unis et la Grande-Bretagne, ont également favorisé le sentiment unioniste, de même que les incursions des Fenians (Irlandais d'Amérique) au Canada en 1866, qui ont mis en évidence la menace militaire que les États-Unis pouvaient représenter.

Les « Pères de la Confédération » ont tenu des réunions à Charlottetown, à Québec et à Londres entre 1864 et 1867 et ont convenu de former une fédération. C'est ainsi qu'est né le Dominion du Canada après l'adoption par Westminster de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, plus tard rebaptisé Loi constitutionnelle de 1867.

Les Pères de la Confédération ont établi une forme de gouvernement sans précédent : une monarchie constitutionnelle fondée sur le principe de la suprématie parlementaire, combinée à une fédération de provinces autonomes.

Le Manitoba s'est joint à la fédération canadienne en 1870, suivi par la Colombie-Britannique en 1871, l'Île-du-Prince-Édouard en 1872, l'Alberta et la Saskatchewan en 1905 et Terre-Neuve en 1949.

Le régime parlementaire canadien

En régime parlementaire, les corps exécutif et législatif du gouvernement se confondent, le premier ministre et le Cabinet étant responsables envers le Parlement.

Le Parlement du Canada comprend la Reine (représentée par le gouverneur général), une chambre basse élue, la Chambre des communes, et une chambre haute nommée, le Sénat. Le Parlement est suprême : si une majorité de la Chambre des communes se prononce contre le gouvernement au cours d'un « vote de confiance », le Cabinet doit soit présenter sa démission au gouverneur général, qui demande alors à un autre parti politique de former un nouveau Cabinet, soit demander la dissolution du Parlement et le déclenchement de nouvelles élections générales.

Le Sénat a des pouvoirs législatifs presque égaux à ceux de la Chambre des communes même si, en pratique, la chambre basse est devenue l'organe dominant du Parlement parce qu'elle est élue et que la survie ou la chute du gouvernement dépend de ses votes. Le Sénat avait pour objet de donner un « second regard serein » aux projets de loi avant qu'ils ne soient adoptés. En pratique, le Sénat a rarement refusé d'approuver les projets de loi venant de la Chambre des communes, même s'il lui est arrivé de retarder des mesures législatives en proposant des amendements.

La représentation à la Chambre des communes se fonde sur la population. La prochaine Chambre aura 301 sièges. Les sièges du Sénat sont répartis entre les régions du Canada : 24 à chacune des quatre grandes régions (Maritimes, Québec, Ontario et Ouest), six à Terre-Neuve et un à chacun des deux territoires. Le Sénat du Canada ne remplit pas les mêmes fonctions de représentation régionale que sa puissante contrepartie américaine. C'est plutôt aux membres du Cabinet qu'il revient de jouer ce rôle, en plus de leurs autres fonctions.

Bien qu'officiellement, la Reine Élisabeth II soit chef de l'État canadien, ses pouvoirs sont exercés par le gouverneur général, qui est le représentant résident de la Couronne. Entre autres fonctions, le gouverneur général donne la « sanction royale » aux projets de loi adoptés par la Chambre des communes et le Sénat et exécute les décisions du Cabinet. Le premier Canadien qui a rempli cette charge, Raymond Massey, avait été nommé en 1952. Contrairement au chef du gouvernement (premier ministre), qui représente un parti politique, le gouverneur général ne joue aucun rôle partisan et parle au nom de tout le pays. Les lieutenants-gouverneurs remplissent des fonctions semblables au niveau provincial.

La répartition des pouvoirs

Les fondateurs du Canada étaient déterminés à créer un gouvernement central fort tout en attribuant d'importants pouvoirs aux assemblées législatives des provinces, afin de permettre à celles-ci de préserver leur identité, leur culture et leurs institutions. Ils ont laissé au Parlement fédéral la responsabilité de la défense, du commerce et de la politique étrangère, des transports et des communications, ainsi que le pouvoir « de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada », sauf dans les domaines expressément attribués aux provinces. (La Constitution américaine réserve tous les pouvoirs non attribués aux États ou au peuple.)

Le Parlement a également la responsabilité des Indiens et des terres réservées aux Indiens. Les secteurs relevant de la compétence exclusive des provinces comprennent l'éducation, les ressources naturelles, les hôpitaux, la propriété, les droits civils et les « travaux et entreprises d'une nature locale ». Dans deux secteurs, l'immigration et l'agriculture, la compétence est partagée entre les deux paliers de gouvernement.

Depuis la Confédération, une grande part du débat politique canadien a porté sur la répartition des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces. L'équilibre des pouvoirs a changé à plusieurs reprises à cause des interprétations données par les tribunaux, des compromis politiques et du cours des événements. La tendance générale a cependant favorisé l'accroissement des pouvoirs provinciaux.

Le Comité judiciaire du Conseil privé britannique, tribunal de dernier recours pour le Canada jusqu'en 1949, a étendu les pouvoirs des provinces en donnant une interprétation large aux pouvoirs provinciaux, notamment dans le domaine de la propriété et des droits civils, et une interprétation relativement étroite aux principaux pouvoirs fédéraux.

Au XX^e siècle, la crise des années 30 a élargi encore plus le champ de compétence provincial par suite de la demande créée par les services assistance sociale. Toutefois, durant les deux grandes guerres, la tendance s'est inversée, avec une plus grande centralisation des pouvoirs au niveau fédéral. Après la Seconde Guerre mondiale, tous les paliers de gouvernement se sont développés. Même si la demande de services gouvernementaux portait surtout sur les secteurs relevant de la compétence provinciale, les limites des pouvoirs de taxation des provinces ont entraîné l'établissement de programmes à frais partagés. Dans certains cas, notamment en ce qui concerne l'assurance-maladie, les subventions aux universités et d'autres programmes sociaux, ces programmes comportaient des normes nationales établies. Quelques provinces se sont opposées à ce que le gouvernement fédéral utilise son pouvoir de dépenser pour étendre son rôle dans la définition de la politique sociale.

Dans les années 70 et 80, les gouvernements provinciaux ont acquis d'importantes nouvelles sources de recettes, leur permettant d'étendre leurs programmes, grâce à l'exploitation des ressources naturelles. Les provinces, et surtout le Québec, ont également négocié une plus grande autonomie dans le cadre d'ententes administratives avec le gouvernement fédéral, qui leur a transféré des pouvoirs de taxation ainsi que le contrôle effectif de domaines tels que l'immigration, sans pour autant modifier les dispositions constitutionnelles officiellement en place. Le Québec a choisi de se désister de certains programmes, notamment le Régime de pensions du Canada, préférant établir ses propres versions.

Le régime fédéral canadien se caractérise aujourd'hui par d'importants chevauchements des responsabilités gouvernementales. Par exemple, Ottawa a le pouvoir de signer des traités avec des pays étrangers, mais leur mise en œuvre dépend souvent de l'action provinciale. Le fonctionnement efficace de la fédération nécessite un haut degré de coopération fédérale-provinciale ainsi que des négociations et des compromis à tous les niveaux. Un réseau complexe de comités, de conseils et d'autres organes conjoints — auquel on donne parfois le nom de « fédéralisme exécutif » — s'est développé pour coordonner les politiques. Le mécanisme le plus visible de gestion des relations est la conférence des premiers ministres, réunion hautement médiatisée du premier ministre du Canada avec les premiers ministres provinciaux, qui est convoquée quand les circonstances le justifient. Ces rencontres aboutissent parfois à d'importants changements politiques, comme dans le cas de l'accord constitutionnel conclu en 1981.