La Constitution est le cadre fondamental qui détermine la forme du gouvernement et définit les relations entre les citoyens et les pouvoirs publics.

La Constitution canadienne n'est pas un document unique comme aux États-Unis. Elle comprend des lois adoptées par le Parlement britannique et le Parlement du Canada ainsi que des décisions judiciaires et des accords conclus entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux.

Elle comporte en outre des éléments non écrits, comme les conventions constitutionnelles britanniques, les coutumes établies, la tradition et les précédents. Par exemple, le principe de la responsabilité gouvernementale — selon lequel le Cabinet est collectivement responsable envers la Chambre des communes et doit démissionner s'il est défait dans un vote de confiance — est un élément fondamental, quoique non écrit, de la démocratie parlementaire canadienne, aussi bien au niveau fédéral que dans les provinces.

La Constitution canadienne comprend deux éléments de base : la Loi constitutionnelle de 1867, qui a créé une fédération formée de quatre provinces (Ontario, Québec, Nouvelle-Écosse et Nouveau-Brunswick) sous l'autorité de la Couronne britannique, et la Loi constitutionnelle de 1982, qui a officiellement transféré au Canada le contrôle de la Constitution et y a inscrit la Charte canadienne des droits et libertés et une procédure de modification de la Constitution.

La Loi constitutionnelle de 1867

La Loi constitutionnelle de 1867 (qui, jusqu'en 1982, était connue sous le titre d'Acte de l'Amérique du Nord britannique) définit la répartition fondamentale des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux.

Les fondateurs du Canada étaient déterminés à créer un gouvernement central fort tout en attribuant d'importants pouvoirs aux assemblées législatives des provinces, afin de permettre à celles-ci de préserver leur identité, leur culture et leurs institutions. Ils ont laissé au Parlement fédéral la responsabilité de la défense et de la politique étrangère, du commerce, des transports, des communications, des Indiens et des terres réservées aux Indiens. Ils lui ont aussi conféré des pouvoirs extraordinaires, notamment celui « de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada », de désavouer des lois provinciales et de déclarer certaines entreprises locales comme étant « pour l'avantage général du Canada », ce qui les place automatiquement dans le champ de compétence fédéral (c'est le cas, par exemple, de la réglementation de la vente de l'alcool et des armes à feu).

S'écartant délibérément du modèle américain, les Pères de la Confédération ont attribué au Parlement fédéral le pouvoir résiduel, c'est-à-dire la responsabilité de tous les secteurs qui n'ont pas été expressément assignés aux assemblées législatives provinciales. (Le 10^e Amendement de la Constitution des États-Unis réserve aux États ou au peuple tous les pouvoirs qui ne sont pas expressément énumérés.) Ils ont en outre conféré au gouvernement fédéral des pouvoirs de taxation illimités, ne laissant aux provinces que le pouvoir de percevoir des impôts directs dans les limites du territoire provincial.

Les assemblées législatives provinciales ont compétence dans les domaines suivants : éducation, hôpitaux, propriété, droits civils, ressources naturelles et « travaux et entreprises d'une nature locale ». Dans deux secteurs, l'immigration et l'agriculture, la compétence est partagée entre les deux paliers de gouvernement.

La répartition de base des pouvoirs n'a été officiellement modifiée que quatre fois depuis 1867. Les modifications apportées en 1940, en 1951 et en 1964 ont attribué au gouvernement fédéral la responsabilité de l'assurance-chômage, des pensions de vieillesse et des prestations supplémentaires. De plus, la Loi constitutionnelle de 1982 a renforcé le contrôle provincial des ressources naturelles et affirmé d'autres protections, concernant notamment les Autochtones du Canada et le développement régional. L'équilibre des pouvoirs a cependant changé à plusieurs reprises par suite de décisions judiciaires, de circonstances particulières et de compromis politiques.

Le Comité judiciaire du Conseil privé britannique était le tribunal de dernier recours pour le Canada jusqu'en 1949, lorsque les pleins pouvoirs à cet égard ont été transférés à la Cour suprême du Canada. Le Comité judiciaire a rendu quelque 120 décisions sur la répartition des pouvoirs législatifs et a établi le principe fondamental selon lequel le gouvernement fédéral et les provinces sont souverains dans leurs domaines de compétence. En général, le Comité a contribué à la décentralisation de la fédération canadienne grâce à une interprétation large des pouvoirs provinciaux, notamment dans le domaine de la propriété et des droits civils, et à une interprétation relativement étroite des principaux pouvoirs fédéraux. (à l'inverse, le pouvoir judiciaire des États-Unis a joué un rôle important dans la centralisation des pouvoirs au niveau fédéral par son interprétation large de la compétence fédérale sur le commerce entre les États.)

La Loi constitutionnelle de 1867 renferme des dispositions spécialement conçues pour préserver le caractère distinct du Québec. Elle reconnaît le Code civil du Québec comme remplacement de la common law anglaise en vigueur dans les autres provinces, prévoit l'utilisation du français et de l'anglais au Parlement ainsi qu'à l'Assemblée nationale et dans les tribunaux du Québec, et établit des écoles séparées financées sur les fonds publics pour les minorités protestantes et catholiques du Québec et de l'Ontario (et plus tard du Manitoba, de la Saskatchewan et de l'Alberta).

Le rapatriement de la Constitution

Après la Confédération, le Canada a progressivement exercé de plus en plus d'autonomie dans la gestion de ses affaires jusqu'à ce que son indépendance (et celle d'autres dominions autonomes) soit reconnue dans le rapport Balfour de 1926. À partir de 1927, des discussions ont eu lieu en vue du rapatriement de la Constitution canadienne, c'est-à-dire de la cession par le Parlement britannique au Canada du pouvoir de modification. Toutefois, les gouvernements n'ont pas pu s'entendre sur la procédure à suivre. Par conséquent, lorsque le Canada a officiellement cessé d'être une colonie britannique par suite de l'adoption du Statut de Westminster en 1931, le Parlement britannique a conservé le pouvoir de modification de la Constitution canadienne. En 1949, le Parlement canadien a obtenu des pouvoirs d'amendement limités dans les secteurs ne touchant pas à la compétence provinciale. Malgré de nombreuses discussions et plusieurs conférences officielles, il a été impossible pendant plus de trente ans de convenir d'une procédure de modification complète.

En novembre 1981, après des négociations intensives dans le cadre d'une conférence des premiers ministres, le gouvernement fédéral et tous les gouvernements provinciaux, sauf celui du Parti Québécois au Québec, se sont entendus sur un ensemble d'amendements constitutionnels. L'accord ne modifiait pas la répartition fondamentale des pouvoirs, mais comprenait une procédure de modification complète, une Charte canadienne des droits et libertés, l'inscription dans la Constitution du principe de la péréquation en faveur des provinces pauvres et le renforcement du contrôle provincial des ressources naturelles.

Malgré le soutien de l'accord par une grande majorité des représentants du Québec au Parlement fédéral, l'Assemblée nationale du Québec l'a rejeté parce que la Charte limitait ses pouvoirs législatifs sans son consentement. Le gouvernement du Québec s'est opposé à deux dispositions de la Charte : la protection du droit à l'instruction dans la langue de la minorité, qui entrait en conflit avec les restrictions que la Charte québécoise de la langue française imposait sur l'éducation en anglais, et la liberté de circulation qui, en garantissant aux Canadiens le droit de s'établir et de travailler n'importe où au Canada, pouvait limiter la capacité de la province de formuler des politiques de travail favorisant l'emploi des Québécois. Le gouvernement du Québec s'est également opposé à la procédure de modification, qui n'offre une indemnisation financière aux provinces qui choisissent de ne pas appliquer une modification constitutionnelle que dans le cas de l'éducation et d'autres questions culturelles. La Constitution canadienne a été rapatriée le 17 avril 1982 sans le consentement de l'Assemblée nationale du Québec, mais la Cour suprême du Canada a statué par la suite que le processus de rapatriement respectait les lois et les conventions du Canada et que la Constitution, y compris la Loi constitutionnelle de 1982, était en vigueur partout au Canada.

La Charte canadienne des droits et libertés

Le Canada n'a inscrit dans sa Constitution une Charte des droits et libertés que plus d'un siècle après la fondation du pays. (Par comparaison, le Bill of Rights des États-Unis, qui comportait les dix premiers amendements apportés à la Constitution américaine, a été ajouté à celle-ci en 1791, dans les deux années qui ont suivi sa ratification.)

Au Canada, la Loi constitutionnelle de 1867 ne comprenait pas une déclaration des droits parce qu'on avait supposé que les conventions non écrites héritées de la Grande-Bretagne assuraient une protection suffisante des droits civils. En 1960, le Parlement a adopté une Déclaration des droits, mais elle ne s'appliquait qu'aux institutions fédérales et n'avait pas de valeur constitutionnelle.

La Charte canadienne des droits et libertés garantit quelques-uns des mêmes droits, appelés « libertés fondamentales », que le Bill of Rights des États-Unis : liberté de conscience et de religion, liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse, liberté de réunion et liberté d'association. Elle garantit des droits juridiques, comme la présomption d'innocence, le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne et la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives. L'article premier de la Charte déclare que les droits et libertés garantis « ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique ». Cette réserve ne figure pas dans la Constitution américaine.

La Charte garantit des droits démocratiques tels que le droit de vote, la liberté de circulation et d'établissement dans n'importe quelle province ainsi qu'une protection égale de tous les Canadiens en vertu de la loi (tout en autorisant expressément les programmes d'action positive). Elle comporte des dispositions linguistiques particulières au Canada : elle établit le français et l'anglais comme langues officielles et garantit certains droits relativement à l'instruction dans la langue de la minorité.

L'inscription de la Charte dans la Constitution s'écartait du principe de la suprématie du Parlement et étendait le rôle des tribunaux puisque les lois fédérales et provinciales doivent maintenant être conformes aussi bien à la Charte qu'à la répartition constitutionnelle des pouvoirs. Toutefois, la Charte comporte une disposition dite « de dérogation » qui permet au Parlement ou à une assemblée législative provinciale d'adopter des lois qui violent certains des droits garantis, pourvu que ces lois contiennent une disposition établissant qu'elles s'appliquent par dérogation à certaines dispositions de la Charte pendant une période maximale de cinq ans. La disposition de dérogation a déjà été invoquée par l'Assemblée nationale du Québec et l'Assemblée législative de la Saskatchewan.

La procédure de modification de la Constitution

En vertu de la procédure de modification adoptée en 1982, certaines modifications constitutionnelles nécessitent le consentement du Parlement et d'au moins les deux tiers des assemblées législatives provinciales représentant au moins 50 % de la population du Canada. D'autres modifications, touchant notamment la monarchie et les représentants de la Reine au Canada, l'utilisation du français et de l'anglais au niveau national ou la procédure de modification elle-même, ne peuvent être adoptées qu'au consentement unanime du Parlement et des dix assemblées législatives provinciales. La procédure permet à une assemblée provinciale de ne pas appliquer une modification qui lui enlève des pouvoirs, des droits ou des privilèges.

Développements depuis 1982

La Loi constitutionnelle de 1982 reconnaissait et affirmait les droits ancestraux et les droits issus de traités des Autochtones du Canada, qui comprennent les Indiens, les Inuits et les Métis (d'ascendance mixte). En 1983, la Loi a été modifiée pour inclure les droits qui existent ou peuvent être acquis par suite de la conclusion d'accords de règlement de revendications territoriales et pour déclarer expressément que les droits autochtones sont garantis aussi bien aux hommes qu'aux femmes.

Depuis 1982, il y a eu deux importantes tentatives de répondre aux préoccupations constitutionnelles du Québec et d'autres. L'Accord du lac Meech signé en 1987 par le premier ministre Brian Mulroney et par les dix premiers ministres provinciaux aurait inscrit dans la Constitution même une reconnaissance du Québec en tant que société distincte. L'Accord aurait également limité le recours au pouvoir fédéral de dépenser en accordant aux provinces le droit de se désister, avec indemnisation, de tout programme à frais partagés relevant de la compétence provinciale. Il aurait précisé les pouvoirs provinciaux en matière d'immigration, imposé le choix de trois des neuf juges de la Cour suprême parmi les membres du Barreau civil du Québec, et modifié la procédure d'amendement en exigeant le consentement unanime dans le cas de certains changements institutionnels. L'accord est tombé en nullité parce que les assemblées législatives du Manitoba et de Terre-Neuve ne l'ont pas ratifié dans le délai prescrit de trois ans.

L'ensemble de propositions de réforme constitutionnelle connu sous le nom d'Accord de Charlottetown a été négocié en 1992. Cette entente aurait reconnu le caractère distinct de la société québécoise dans le préambule de la Constitution, aurait garanti au Québec 25 % des sièges de la Chambre des communes et aurait réglé une vaste gamme d'autres questions, comprenant notamment une nouvelle répartition des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les provinces, l'autonomie gouvernementale autochtone, la réforme du Sénat et une représentation accrue de l'Ontario et de la Colombie-Britannique à la Chambre des communes. L'Accord de Charlottetown a été rejeté dans un référendum national.

Par suite du rejet, par un vote extrêmement serré, de l'option souverainiste au référendum d'octobre 1995 organisé au Québec, le Parlement a adopté une résolution reconnaissant la société distincte du Québec, ainsi que des mesures législatives accordant de fait au Québec et aux quatre autres régions du Canada (l'Ontario, les provinces de l'Atlantique, la Colombie-Britannique et les provinces des Prairies) un droit de veto sur les modifications constitutionnelles. Le gouvernement fédéral a également annoncé son retrait, en faveur des provinces, de l'administration des programmes de formation liés au marché du travail.